成果推薦|農業保險財政補貼政策優化研究
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發布日期:2020-04-07

農業在國民經濟中的基礎性戰略性地位以及農業保險產品的準公共性特點,決定了農業保險的政策性和政府必須給予必要的財政補貼支持。我國現行的農業保險財政補貼力度不斷增加,在提高農業保險保障水平、發揮農業保險效能和提升財政資金使用效果等方面成績突出,但仍然存在財政補貼不全面不充分、機制不完善、比例不合理等問題,需要進一步加大補貼力度、優化補貼政策、完善補貼方式和統籌各類政策,加快農業保險高質量發展。

中央深改委第八次會議審議通過的《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),提出了加大政策扶持和財政補貼要求。那么,農業保險發展為什么要財政補貼支持,我國農業保險財政補貼現狀如何,存在什么問題,怎樣進一步優化和完善?結合《指導意見》學習,本文就這些問題進行了系統分析和探究。

一、農業保險需要財政補貼支持

1.農業保險需要政府支持

農業是國民經濟的基礎,是安天下穩民心的戰略性產業,但同時又是典型的高風險產業,面臨著嚴重的自然災害威脅和劇烈的市場價格波動影響。農業的自然再生產與經濟再生產相融合特點導致了農業風險的特殊性,如農業生產過程受天氣等自然因素的影響,具有相關性、時空性、時滯性和動態性等特性,農產品的市場風險也顯著不同于其它商品,具有系統性、周期性、波動性和突發性等特性。由于農業在國民經濟中的基礎性戰略性地位以及農業風險的特殊性,使得農業風險管理相對于其他行業的風險管理,也具有顯著不同的特征。農業保險作為分散轉移農業風險及穩定農民收入的一種有效風險管理工具和農業支持保護手段,因其具有準公共產品屬性以及商業化農業保險會出現市場失靈現象,因此需要政府的支持和直接參與,政府在農業保險中需要發揮更為重要和重大的作用。這些理論和觀點已經得到國內外的實踐驗證和理論論證。因此,《指導意見》明確了政策性農業保險屬性和“加大政策扶持”的根本舉措。

2.財政補貼是政府支持的重點

農業保險具有福利外溢性和“準公共產品”屬性,需要政府的支持和參與。那么,政府在農業保險中應該具有怎樣職能和發揮何種作用?我認為,政府職能和作用主要包括:第一,政策支持。農業風險具有的相關性和系統性特性,農業保險存在的外部性、信息不對稱和壟斷等因素,導致市場無法或無法充分提供農業生產經營者所需的保險產品。所以,政府通過必要的財政補貼、稅收減免和公共信息服務等政策支持是農業保險市場存在并長期發展的基礎,也是政府在農業保險上應有的職能和應發揮的作用。第二,市場監管。政府除了政策支持外,也必須承擔農業保險市場監督和管理的責任和義務。政府需要站在社會發展全局的高度對農業保險進行組織協調和監督管理,加強法律與制度建設,促進有序競爭和規范運營,營造良好市場環境。第三,巨災兜底。農業經常面臨巨災風險威脅,政府除了支持建立農業巨災風險轉移和分散體系外,還必須承擔起巨災風險應對最后守護人的角色,通過災害救濟、社會救助等方式保障農戶特別是貧困戶的基本生產和生活需要,以免危及社會穩定。由此可見,政府支持是農業保險存在和發展基礎,而財政補貼是政府支持農業保險的重點。正基于此,《指導意見》在基本原則規定了“更好發揮政府引導和推動作用,通過加大政策扶持力度,強化業務監管,規范市場秩序,為農業保險發展營造良好環境”的政府職能和作用,政府要“通過給予必要的保費補貼、大災賠付、提供信息數據等支持”推動農業保險發展。

3.農業保險財政補貼的重點方向

農業保險作為政策性保險,應服從服務于國家整體發展戰略的要求,農業保險財政補貼的方向應符合國家農業農村發展的政策性目標。農業保險政策目標主要包括:第一,分散農業自然災害風險,保障糧食安全和重要農產品有效供給;第二,轉移農產品價格波動風險,保障經濟和社會穩定;第三,提高和穩定農民收入,滿足社會公平目標。另外,農業政策目標還包括扶貧攻堅、鄉村振興和綠色發展等。農業保險這些政策目標,有時可以兼顧和同時實現,有時不能兼得或者存在矛盾和沖突,需要取舍和平衡,其重要程度和優先序要依據社會經濟發展水平以及農業發展階段來分析確定。因此,《指導意見》在指導思想中強調“緊緊圍繞實施鄉村振興戰略和打贏脫貧攻堅戰,立足深化農業供給側結構性改革,按照適應世貿組織規則、保護農民利益、支持農業發展和‘擴面、增品、提標’的要求,進一步完善農業保險政策”。在“穩步擴大關系國計民生和國家糧食安全的大宗農產品保險覆蓋面”和“提高保險機構開展養殖保險的積極性”基礎上,提出了“鼓勵各地因地制宜開展優勢特色農產品保險”,以加強農業保險目前覆蓋面較低的地方特色產業的風險保障。

二、我國農業保險保費補貼現狀

保費補貼是我國農業保險財政補貼最主要形式,也是驅動我國農業保險業務發展的最重要動力。自2007年政策性農業保險制度實施以來,我國各級財政農業保險保費補貼力度逐步加大,農業保險市場快速增長,農業風險保障能力不斷提升。正如《指導意見》總結說“在黨中央、國務院正確領導下,各地區、各有關部門積極推動農業保險發展,不斷健全農業保險政策體系,取得了明顯成效”。

1. 農業保險財政補貼政策

第一類

一般性險種補貼政策。2016年底,財政部出臺了《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》,對政府保費補貼的范圍、方向、力度和方式等予以明確規定,2018年又印發了《關于將三大糧食作物制種納入中央財政農業保險保險費補貼目錄有關事項的通知》。現行農業保險中央財政補貼范圍主要包括糧、棉、油、糖等7個種植業險種,能繁母豬、奶牛、育肥豬3個養殖業險種,公益林和商品林1個森林業險種,還有青稞、牦牛、藏系羊、天然橡膠等4個險種,三大糧食作物制種1個險種。補貼比例在區域和險種類別上有所差異,種植業要求省級財政保費補貼至少25%,中央財政在此基礎上對中西部地區保費補貼40%、對東部地區保費補貼35%,對被納入的中央單位保費補貼65%;養殖業要求地方財政保費補貼至少30%,中央財政在此基礎對中西部地區保費補貼50%,對東部地區保費補貼40%,對被納入的中央單位保費補貼80%;森林中公益林保險要求地方財政保費補貼至少40%,在此基礎上中央財政補貼50%,中央財政對大興安嶺林業集團公司保費補貼90%;森林中商品林保險要求省級財政保費補貼至少25%,在此基礎上中央財政保費補貼30%,中央財政對大興安嶺林業集團公司保費補貼55%;其它如天然橡膠、藏區險種,要求省級財政保費補貼至少25%,在此基礎上中央財政保費補貼40%,中央財政對被納入的中央單位保費補貼65%。在上述補貼政策基礎上,對產糧大縣三大糧食作物保險,取消縣級財政補貼,由中央財政和省級財政各自承擔原縣級財政補貼部分的50%。三大糧食作物制種險保費補貼比例與種植業有關規定相同。

第二類

試點性險種補貼政策。(1)大災保險。2017年,《糧食主產省農業大災保險試點工作方案》確定在河北、內蒙古等13個糧食主產省(區)200個產糧大縣的水稻、小麥、玉米三大糧食作物開展大災保險試點,試點為2017年和2018年兩年,2019年又繼續擴大至500個試點縣。該項試點主要是面向適度規模經營農戶,提高農業保險金額和賠付標準的專屬農業保險產品,取消了縣級財政保費補貼,提高了中央財政保費補貼比例,省級財政保費補貼至少25%,在此基礎上中央財政對中西部地區保費補貼47.5%,對東部地區保費補貼45%。(2)完全成本保險和收入保險。2018年《三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作方案》出臺。該方案確定在內蒙古、遼寧各選擇4個玉米主產縣,其中2個縣開展完全成本保險試點,2個縣開展收入保險試點;安徽、湖北各選擇4個水稻主產縣開展完全成本保險試點;山東、河南各選擇4個小麥主產縣開展完全成本保險試點。保險標的為水稻、小麥、玉米三大主糧作物,試點期限為2018年至2020年共3年。在保費補貼方面規定,農戶自繳比例不低于30%,在此基礎上中央財政對中西部地區和東北地區補貼40%,對東部其它地區補貼35%,取消縣級財政保費補貼。同時,支持有條件的地區對建檔立卡貧困戶自繳部分保費給予減免。(3)地方優勢特色農產品保險獎補。2019年財政部出臺優勢特色農產品保險獎補試點,按照“突出地方主責,體現激勵導向,助力脫貧攻堅,循序漸進實施”的原則,鼓勵地方根據需要開展地方優勢特色農產品保險。每省(區)申請獎補特色農產品保險標的不超過兩種,對納入特色農產品保費補貼,地方財政至少補貼35%,在此基礎上中央財政對中西部地區保費補貼30%,對東部地區保費補貼25%。原則上對國家貧困縣,縣級財政保費補貼比例不超過5%。

這些農業保險財政補貼政策的實施和試點總體是成功的和有效的,但也需要結合新的發展形勢和需求進一步完善提升。

2. 農業保險保費補貼效果

   財政保費補貼推動農業保險保障水平不斷提高   

2007年我國開始將農業保險保費補貼納入中央財政預算科目,從此開啟了財政支持農業保險發展的新階段,也正是由于中央和各級財政的大力支持,我國農業保險的保費收入快速增長,保障能力不斷增強,保障水平逐年提升。2008年到2018年間,我農業保險財政支持從78.4億元增加到428.3億元,農業保費收入從110.7億元增長到572.6億元,年均增速22%;提供風險保障從1126億元增長到3.16萬億元,年均增長32%;農業保險保障水平從3.59%增長到23.21%,提高了6倍多,年均增長率18.49%。種植業和畜牧業保險保障水平均呈上升態勢,分別從3.83%、3.40%提升到11.98%、12.88%,年均增長率分別為10.92%、12.87%。從2008-2018年我國保費收入和財政補貼規模逐年變化來看,我國的農業保險保費補貼規模與農業保險保費收入間動態變動一致,說明兩者間具有很強的相關性,財政保費補貼通過農業保費收入推動了農業保險保障水平的提高。

政府保費補貼比例穩中略升推動農業保險效能有效發揮

從2007年我國政策性農業保險制度創建以來,各級財政通過一定比例保費補貼激勵農戶積極參保,2008-2018年政府對參保農戶保費補貼比例從76%最高提升到81%左右。廣大參保農戶通過農業保險倍增機制以小博大,以較少保費支出獲得較高的農業風險保障,農業保險保障杠桿從19.21倍提升到46.59倍,即單位保費可獲得的風險保障從不足20元提高到近47元,農業保險保障效能提升明顯。

  財政資金通過保費補貼支農效果倍增             

通過農業保險倍增效應,政府財政補貼資金效果明顯放大,2008-2018年各級財政累計保費補貼資金達2475.59億元,為廣大農戶提供農業風險保障累計金額達15.37萬億元,財政補貼資金放大了62倍。其中,種植業保險政府杠桿由20倍擴大到23倍,畜牧業保險政府杠桿由27倍擴大到約30倍,即2018年,政府對種植業和畜牧業財政保費補貼1元,農戶就可分別獲得23元和30元的農業風險保障,這樣有力地提高了財政資金的使用效果,也有效彌補了財政救災資金的不足,從而使財政資金實現了“四兩撥千斤”的倍增作用。

三、我國農業保險保費補貼存在問題

盡管2007年政策性農業保險制度確立以來,我國農業保險保費補貼增長很快,成效明顯,成就輝煌,但仍然存在許多突出問題, 正如《指導意見》指出的“農業保險發展仍面臨一些困難和問題,與服務‘三農’實際需求相比仍有較大差距”。

1. 保費補貼不全面不充分

第一,保費補貼險種不足。現階段我國農業保險保費補貼險種覆蓋還不足,中央財政補貼的險種只有16種,各級地方政府補貼險種加起來僅250多種,也只占農業農村部農業行業標準《農產品分類》(NY/T 3177-2018)相同口徑農產品700多種的40%左右,很多地方特色農產品還未納入財政保費補貼范圍。第二,保費補貼險種覆蓋面有限。除了中央保費補貼險種仍需擴大覆蓋面外,我國農業保險地方政府保費補貼險種,大部分仍處于局部地區試點階段,覆蓋面較低。目前我國農業保險險種270多種,地方特色農產品保險250多種,數量占總險種比例94%,而保費收入只占到總保費收入的20%左右,由此推算出這些地方特色險種的保險規模和覆蓋面十分有限。第三,保費補貼險種保障程度低。我國農業保險開始之初就遵循“低保障廣覆蓋”的發展策略,政府保費補貼的險種其保障程度都很低,主要保障的是物化成本,正在試點的大災保險、全成本保險和收入保險雖保障水平有一定程度提高,但試點時間不長,覆蓋區域有限。從全國范圍來看,2018年我國農業保險多數產品保險保障程度處于30%-45%區間內,即大多農業保險產品保障金額只占其產值的四成左右。

2. 補貼機制不完善

第一,保險補貼方式單一。保費補貼是我國農業保險財政補貼的主要方式,依據銀保監會統計數據分析,2012年以來我國保費補貼占農業保險財政補貼總額的比例保持在99.8%左右。依據國際組織的一項調查,目前國際上政府對農業保險進行財政補貼的方式有保費補貼、管理費補貼、再保險支持、教育培訓補助和產品創新補助等五種。許多國家政府農業保險財政補貼采用多種甚至五種方式,如美國和加拿大上述五種方式皆采用,日本和印度主要采用保費補貼、管理費補貼和再保險支持三種方式,菲律賓也采取了保費補貼和再保險支持兩種方式。與世界許多國家相比,我國農業保險補貼方式過于單一。第二,保費補貼缺乏彈性。保費補貼比例具有一定大小浮動彈性是體現政府政策導向和引導資源有效使用的經濟手段,但我國農業保險保費補貼比例長期保持在78%左右,產業間品種間區域間保費補貼比例差別不大,沒有依據保障水平高低和費率大小采用差異化彈性補貼比例,這樣既不公平合理又沒有體現政策目標。如2018年正在試點推廣的具有較高保障水平的大災保險、完全成本和收入保險與傳統的物化成本保險財政保費補貼比例大致相等,基本上是81%左右;省際間保費補貼比例也差別很小,2018年全國各省生豬、玉米險種財政保費補貼比例皆約75%。第三,補貼政策導向性不強。我國已進入中國特色社會主義新時代,農業農村經濟也已進入高質量和綠色發展的新階段,農業生產已從增產向提質導向轉變,隨著鄉村振興戰略實施,未來我國農業農村社會經濟發展更加強調質量、品牌和綠色生態。但目前,我國農業保險產品設計和保費補貼政策還未體現這一戰略導向。

3. 保費補貼比例區域不合理

第一,現行補貼模式導致區域補貼不合理。按照現行補貼方案,中央財政提供保費補貼的保險品種,各省財政均被要求按照一定的比例進行先行補貼,在此基礎上,中央財政才給予規定比例的保費補貼支持。也就是說,地方政府除了要承擔地方特色農業保險產品的保費補貼外,至少還要再拿出中央補貼險種總保費30%左右財政資金進行配套。這項配套補貼,對于經濟和財政強省(市)而言,壓力并不算大,然而對于那些農業大省和財政弱省來說,這項配套補貼就很有壓力。為了爭取拿到中央補貼,農業大省在財政資金有限條件下,只能優先提供中央險種配套補貼而放棄地方特色產品的補貼,這也就導致了中央財政補貼的16個險種占到補貼總額的83%,其它200多個特色險種補貼僅占17%的局面。第二,統一化補貼比例導致區域補貼不公平。我國現行農業保險保費補貼政策是由中央和地方政府共擔的模式,中央財政按照東中西3大區域給予不同比例的中央轉移支付補貼,同一區域內省份中央補貼比例均等化,沒有體現出中央政府保障糧食安全和重要農產品有效供給的政策導向以及扶貧攻堅和區域農業發展的戰略考量,省際間對整個國家和社會發展的貢獻與獲得的經濟補償不匹配。

四、加大農業保險政策扶持力度

作為政策性農業保險的高質量發展必須加大政策扶持力度,《指導意見》堅持目標導向和問題導向,圍繞確定的發展目標,針對存在的突出問題,提出了加大農業保險政策扶持具體措施。

1 優化 農業保險財政補貼政策

財政補貼和支持政策是農業保險發展推動力,也是政府引導和發展農業保險主要手段,《指導意見》確定了到2022年和2030年農業保險發展的階段性目標,要實現這些目標必須優化農業保險財政補貼政策,主要包括:第一,加大農業保險財政補貼力度。適應國際農業補貼制度發展趨向和遵循世貿組織規則,對農業補貼政策進一步優化和完善,將農業的直接補貼逐步轉變為間接補貼,加大財政對農業保險支持力度,充分發揮農業保險保障的杠桿效應和市場化運營機制,提升政府財政支農資金的使用效率和效果。第二,細化農業保險產品和區域補貼政策。中央政府應站在國家全局和長遠發展角度,綜合平衡國家農業農村發展、區域協調發展以及社會公平公正等多項政策目標,依據中央與地方政府各自權責劃分,優化和完善農業保險補貼政策。中央財政應提高糧食和大宗重要農產品保險保費補貼比例,保障國家糧食安全和重要農產品有效供給,地方財政應重點支持地方農業支柱產業和特色農產品保險發展,擴大地方保費補貼險種和加大補貼力度,因地制宜推進地方特色農業多樣性發展;細化中央農業保險保費省際間補貼比例,體現農業保險補貼區域差異化特點,向深度貧困地區傾斜。

2 完善 農業保險補貼方式

針對目前農業保險補貼機制不完善的問題,為更好發揮農業保險財政補貼的政策功效,實現《指導意見》提出的2030年達到“補貼有效率”目標,《指導意見》明確要求“探索完善農業保險補貼方式”,一方面要改革農業保險補貼結構。借鑒國際先進經驗,將農業保險財政補貼方式由保費補貼的單一方式逐步轉為保費補貼、管理費補貼和再保險補貼等多項補貼方式,充分發揮多元化補貼的激勵導向作用,優化農業保險補貼結構,拓展農業保險補貼的政策空間。另一方面要提高農業保險補貼彈性。結合不同產業和不同類型生產經營主體的風險保障需求,研究建立多元化風險保障責任和多層次風險保障水平相結合,普惠型和高保障型保險產品共同發展的農業保險產品體系,實行差異化費率和差異化保費補貼政策,按照高風險高費率和高保障水平低保費補貼比例的原則,細化不同風險區域和不同保險產品的費率和保費補貼比例,實現精細化和更具彈性的保費補貼制度。這樣既能適合貧困戶和小農戶基本風險保障要求,又可滿足農業新型生產經營主體更高風險保障的需求,既滿足了市場產品多樣化和個性化的要求,又減輕政府的財政補貼壓力。

3  做好 農業保險相關財政補貼政策統籌銜接

我國政策性農業保險發展已經十多年,農業保險發展相關的財政政策、金融政策和產業政策很多,但不同類型政策分屬不同部門制定和實施,基本上是各自為政和獨立運作,在政策管理上也是條塊分割,統籌協調和相互銜接不夠,導致政策效能相互疊加或沖突,綜合效果沒能有效發揮。為更好發揮農業保險財政補貼政策效能,需要統籌協調好三類政策間關系,第一是農業保險相關財政政策間關系,加強農業直接補貼政策、農業價格支持政策、農業財政投資政策等與農業保險財政補貼政策的統籌;第二是農業保險政策與農業產業政策間關系,做好農業相關產業發展政策和區域發展政策與農業保險政策的銜接;第三是農業保險政策與農業金融政策的關系,增強農業保險政策與相關金融政策的協調性。正如《指導意見》強調的要“加強農業保險相關財政政策統籌銜接”,“農業農村、林業草原等部門在制定行業規劃和相關政策時,要注重引導和扶持農業保險發展”,“探索‘農業保險+’,建立健全保險機構與災害預報、農業農村、林業草原等部門的合作機制,加強農業保險賠付資金與政府救災資金的協調運用”,“推進農業保險與信貸、擔保、期貨(權)等金融工具聯動”。

作者:張峭

責編:魏騰達

出處:《農村金融研究》第三期

備注:張峭為中國農業科學院農業信息研究所農業風險管理研究中心主任,研究員,博士生導師;魏騰達為中國農業科學院農業信息研究所在讀博士研究生


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