農科院李越博士等:農業互助合作保險的國際經驗與借鑒
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發布日期:2019-09-24

李越、張峭、王克為中國農業科學院農業信息研究所研究人員

互助合作制農業保險因契合農業生產、農村社會等制度優勢,在多國農業保險領域均有廣泛應用。相較于國際市場,我國農業互助合作保險仍有較大發展空間。

法日農業互助合作保險實踐與經驗

 

法國農業互助保險體系主要由互助保險社和互助保險公司構成,自下而上分為三個層級:位于最基層的農業互助保險社是直接面向農民的互助共濟性民間組織,幾乎遍布法國所有鄉鎮,通過防險和保險降低自然風險給農民帶來的損失;位于中間層級的地區保險公司是一個完整的企業,主要依靠地方力量自主發展,一方面為農業互助保險社提供再保險,另一方面可獨立開展業務,通過中央保險公司的再保險業務分散自身風險;位于農業保險體系最高層的是中央保險公司,主要負責制定經營方針,同時為地區保險公司提供再保險服務。

日本農業保險采取政府支持下的農業合作社保險制度,與法國模式不同的是,日本互助農業保險體系完全由合作組織構成。日本合作制農業保險體系同樣分為三個層次:最基層的是村級(市、町、村)農業保險共濟合作組織,即保險合作社,直接承辦農業保險的原保險業務。合作社早期采用一村一社模式,后來為提高運行效率合并,目前每個合作社基本覆蓋6個村級組織;其次,在縣級(都、道、府、縣)成立農業保險共濟組合聯合會,承擔共濟組合的再保險;最上層的是國家農業保險機關——全國農業保險協會,為縣級共濟組合聯合會提供再保險,在全國范圍內分散風險。

雖然法、日兩國互助合作保險制度設計存在較大差異,但通過對比研究發現,作為世界范圍內較成熟的農業互助保險典型模式,法、日兩國農業互助保險體系有較多共同經驗值得借鑒:

第一,以完善的法律體系規范農業互助保險實踐。在法國,以《農業互助保險法》《農業指導法》“農業損害保證制度”《農業災害救助法》為代表的一系列法律法規,明確農業互助保險社的運營機制、風險邊界、組織機構以及政府對互助保險組織的稅收優惠。在日本有諸如《農業災害補償法》,確立農業保險的基本運行模式。

第二,以再保險和巨災風險基金機制增強農業保險體系的抗風險能力。法、日農業互助保險體系均包括基層組織、地區性中間組織及全國性農業保險組織三個層次,通過原保險和兩次再保險構筑多重風險分散機制,增強相互保險體系的穩定性。兩國均建立全國性農業風險基金,對互助保險機構無力承擔的巨型自然災害造成的損失給予補貼。

第三,政府給予互助保險社一定的優惠政策,在農民繳費環節給予較高的保費補貼。例如,法國對農業互助保險社的資本、保費收入和固定資產實行稅收優惠政策,使農業互助保險社相對于商業保險公司的競爭力得以提升。另一方面,對農民所交保費給予50%~80%的補貼,提高農民參保積極性。

第四,強制險和自愿險相結合,體現較強的政策性。法、日兩國均通過立法,對關乎國計民生和對農民收入影響較大的農作物(水稻、小麥、大麥)和飼養動物(牛、馬、豬)等實行法定保險,其他作物(蔬菜、水果、花卉等)和飼養動物實行自愿投保。在日本作物種植中,政府要求具有一定經營規模的農戶必須參加農業保險,稱為當然加入,具體基準規模由各都道府縣自行設定。

第五,互助保險社經營內容不局限于種、養兩業,已延伸到非農業財產保險、農民壽險等領域。法國農業互助保險社采取“以險養險”的多元化經營策略,在農業生產保險之外經營其他農村保險品種分散風險、保持財務平衡。日本農業互助合作保險組織的業務范圍也涉及綜合性的農村保險,在早期階段,商業性保險機構不能進入農村市場,所有農村保險項目均由互助合作組織獨立壟斷經營。

 

國外典型農業互助合作保險模式對中國的借鑒

 

 

法、日兩國較成熟的農業互助保險模式對中國構建農業互助保險體系有較強的借鑒意義,但兩國農業互助保險體系的成功均有其客觀的社會歷史條件,兩國農業互助保險模式無法全盤復制到中國。

首先,法國農村人口占比較小,農業集約化程度較高,農業經營方式主要是中小型農場和合作社,中國則以小農經營為主,生產相對分散。實踐中,法國第一大農業互助保險公司——安盟保險在中國市場并不成功的案例說明,將法國農業相互保險模式直接移植到中國會出現水土不服的現象。

其次,日本雖然也以農戶小規模家庭經營為主,但日本農業互助保險的發展具有得天獨厚的組織優勢——農業協同工會。日本農協這一半官半民的組織貫通了從市町村、都道府直至中央政府整個渠道,幾乎所有農民都參加一個或多個合作組織。日本農業互助保險在發展初期依托于農協發達的組織系統,隨規模擴大逐步形成相對獨立的保險系統。中國目前雖然有超過百萬的農民專業合作社,但現階段尚不具備發達嚴密的小農管理組織體系。

除法、日兩國外,互助合作保險模式已被越來越多的國家采納,成為其農業保險體系的重要組成部分。在歐洲民辦公助的農業保險模式中,許多國家(如英國、德國、意大利等)均以合作制的相互保險社、相互保險公司為基礎。例如,德國以小型互助合作保險為主,這種組織沒有資本股份,成員間按比例支付損失份額。德國政府對互助合作保險予以扶持,如發放補貼、提供再保險,特大災害賠償由國家財政予以支持。

在美國和加拿大,政府逐漸放棄政策性農業保險模式,聯邦農作物保險公司退出農業保險直接業務經營,只負責規則制訂、稽核和監督,提供再保險和政策支持,保險業務則交由私營保險公司、保險互助合作組織等主體經營。在許多發展中國家,互助合作保險案例屢見不鮮。例如,孟加拉國由綜合保險公司與合作組織的聯合會在部分地區共同辦理作物保險,農業部負責監督。各國農業互助保險雖形式各異,但在發展中均充分結合本國實際,農業互助合作保險沒有標準模式和最佳模式,只有最適合的模式。

相較于法、日等國家農業互助合作保險的成熟模式,我國農業互助合作保險的發展尚處于起步階段,差距和短板突出體現在以下方面:第一,從框架體系上看,我國農業互助合作保險模式在制度設計與組織體系上均未形成完整框架;第二,從覆蓋規模上看,各類農業互助合作保險組織規模相對較小,大多局限于所在省、市,系統性風險較集中,影響互助保險效果的發揮;第三,從經營內容上看,現有農業互助合作保險組織的經營品種相對簡單,多數合作保險組織業務內容只涉及種植、養殖相關保險,部分組織甚至只經營某一類產品的保險產品。

 

構建我國農業互助合作保險體系的設想

 

 

基于對國外互助合作保險成功經驗的總結,結合我國農村社會、農業生產和農業保險發展現實情況,從健全和完善我國農業保險供給體系的角度,提出構建農業互助合作保險的制度構想和政策建議。

 

1  完善農業互助合作保險相關立法,保證農業互助合作保險組織健康發展

農業互助合作保險體系的構建,離不開配套法律制度的完善。盡管國家已從組織設立、運行、管理制度等方面規范農業互助保險合作組織,但現有法律法規未形成完整體系,且立法層次較低,多以“條例”“辦法”形式存在。

為保障農業互助保險合作組織的健康運行與發展,相關法律法規需進一步細化,包括政府、組織和參保者具體責任、法定風險分散制度等。農業互助合作保險運行涉及一個復雜的系統,迫切需要上位法的規范以及農業法、金融法、合作組織法等各方面法律的協調配合。

值得注意的是,互助合作保險組織需從農民手中收繳保費、籌集保險基金,涉及資金的合法合規性及資金保管、運營的安全性問題。目前我國農民專業合作社、資金互助社的發展中出現過以合作社、互助社之名行非法集資之實的現象,也有合作社領辦者捐款潛逃事件,其根本原因在于監管存在漏洞;ブ献鞅kU組織的發展應加強資金監管,謹防互助合作保險組織“變質”。

 

2  加強與商業保險公司合作,形成優勢互補、良性互動

從表面看,各類互助合作保險組織與商業保險公司存在一定的業務競爭關系,在基層市場份額一定的情況下,這種競爭關系尤為明顯。但從更深層次看,兩者在經營農業保險領域各有所長與局限,法國的互助合作農業保險實踐說明,如果配合得益,兩者可形成優勢互補的良性互動局面。

作為直接面向農民的基層保險組織形式,互助合作保險組織的優勢在于貼近農業生產經營者且參保者是利益共擔的共同體,通過互保、互監、互檢能有效降低農業保險中的道德風險和逆選擇,其劣勢在于缺乏專業技術支撐,且互助合作保險組織規模有一定限制,當組織邊界擴展到較大范圍時,其降低道德風險的機制逐漸失靈。

商業保險公司保險在產品開發、定損理賠、核算等方面具有專業技術優勢。商業保險公司的劣勢是在面向基層核災定損時工作量大、人手少且道德風險高,影響其收益甚至導致虧損;ブ献髦票kU組織與商業保險公司的有效合作可實現優勢互補,以互助合作的方式設立基層互助合作保險組織,由商業保險公司提供技術指導和再保險服務,形成良性互動。

從我國農業保險發展現狀來看,加強互助合作保險組織與商業保險公司互動合作,建立“公司+互助合作組織”模式較適合我國互助合作農業保險發展,F階段,我國基本形成以商業保險公司為主的農業保險供給體系,2014年全國共有農業保險鄉(鎮)級服務站2.3萬個,村級服務點28萬個,協保員近40萬人,基本實現糧食生產大省有兩家以上農業保險經營機構;ブ献鬓r業保險體系的建立不是對原有體系的替代,而是實現兩種農業保險供給方式的有機結合。

 

3  注重建立再保險、巨災風險基金等多種風險分散機制

農業互助合作保險組織地域性較強,區域內系統性風險相對集中,需要合理的風險分散機制保證互助合作保險組織的持續、平穩運行。在具體機制設立上,法、日兩國為我國提供了兩種不同類型的風險再分散范本,即基于農協網絡的互助合作保險聯社模式和基于商業保險公司的再保險體系模式。

結合兩者所長及我國具體國情,我國互助合作保險組織的巨災風險防范體系可從如下方面著手:其一,構建多層次互助合作保險組織體系,形成內部分級再保險機制;其二,利用商業保險公司的再保險,將無力承擔的風險進一步轉嫁和分散;其三,合作組織內部應成立風險基金制度,防范大規模災害對合作保險組織的沖擊,國家級和省市兩級應建立相應的巨災風險基金,保障遭遇巨災損失時農業合作保險組織的穩定、持續運營。

來源:李越、張峭、王克,農業互助合作保險的國際經驗與借鑒,農業經濟與管理,2016年第2期


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