專家觀點|《加快農業保險高質量發展指導意見》的十大亮點解析
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發布日期:2019-10-16

近日,財政部、農業農村部、中國銀監會、國家林草局等部委聯合下發了《加快農業保險高質量發展指導意見》(以下簡稱《意見》),這是農業保險發展中的一件大事。在實施鄉村振興戰略的重要時期,農業保險迫切需要從“有沒有”向“好不好”轉變,出臺這個意見十分重要!兑庖姟芬匀绾渭涌燹r業保險高質量發展為主線,緊緊圍繞國家實施鄉村振興戰略和打贏脫貧攻堅戰的重大任務,立足深化農業供給側結構性改革的目標,按照適應世貿組織規則、保護農民利益、支持農業發展和“擴面、增品、提標”的要求,提出了新時期農業保險的發展任務、具體措施和實招。筆者研讀這個意見以后,覺得這是繼《農業保險條例》頒布實施以后,國家推進農業保險發展的重大舉措,具體來說,有十大亮點。

-亮點一-

政治站位高

《意見》是在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下出臺了一個支持農業保險發展的重要文件,旨在進一步完善農業保險政策,提高服務能力,優化運行機制,推動高質量發展,更好地滿足“三農”領域日益增長的風險保障需求。與以前以部委、國務院辦公廳等名義下發的支持農業保險發展文件不一樣的是,這個《意見》早在2019年5月29日習近平總書記主持的中央全面深化改革委員會第八次會議上得以討論通過。作為一個農業保險領域的部際聯合發文,能夠得到中央深化改革委員會的高度重視,并不多見。這是基于我國農業保險發展形勢正處于深刻變化之中,外部不確定不穩定因素增多,改革發展面臨許多新情況新問題的情況下才出臺的《意見》,這是堅持農業保險的問題導向,因勢利導、統籌謀劃、精準施策上出的實招硬招,將更好地推動農業保險服務經濟社會發展大局。這樣高的政治站位一方面增強了相關部門推進農業保險高質量發展的責任,另一方面也增強了農業保險經營機構經營農業保險的信心和決心,與此同時,還提高了全社會對農業保險工作的重視程度。

-亮點二-

內涵拓展廣

《意見》重申了推進農業保險高質量發展的基本原則是“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”,這與2007年財政部在《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》所提出的原則不僅一脈相承,而且內涵更加豐富。在原則部分提出了農業保險要協同推進,其中最有亮點的解釋是強調農業保險要加強協同配合,統籌兼顧新型農業經營主體和小農戶,既充分發揮農業保險經濟補償和風險管理功能,又注重將農業保險融入農村社會治理。這里強調了農業保險不僅具有經濟補償和風險管理功能,而且還要在農村社會治理中發揮作用,大大拓展了農業保險的功能。要讓以誠信主導的農業保險在社會治理中發揮更大的作用,減少社會治理成本。在引導農業保險主體發展中,既要鼓勵新型經營主體投保,又要統籌兼顧小農戶加入。在功能拓展上還強調,將農業保險納入農業災害事故防范救助體系,充分發揮保險在事前風險防預、事中風險控制、事后理賠服務等方面的功能作用。

-亮點三-

發展順序定

2018年,財政部與農業農村部、銀保監會共同印發《關于將三大糧食作物制種納入中央財政農業保險保費補貼目錄有關事項的通知》,將水稻、玉米、小麥三大糧食作物制種納入中央財政農業保險保費補貼目錄,就是基于農業保險發展不平衡和不充分的矛盾而提出的,“提標、擴面、增品”已經成為共識,但是各地發展優先序并不一樣。從當前的情況看,在全國范圍內,農作物、養殖品種多,幅原遼闊,農業保險還沒有辦法全面覆蓋到,所以首要任務是“擴面”。其次才是針對保險品種還比較少的問題“增品”,即增加保險品種。再次就是要“提標”,即提高保障水平!兑庖姟诽岢鲛r業保險在全國范圍內要“擴面、增品、提標”,有這樣的優先序,便于地方政府和保險經營機構全面布局保險業務。

-亮點四-

管理體系清

與以往任何一個指導農業保險發展的文件不同,《意見》首次明確了要成立農業保險工作小組。一直以來,農業保險從上到下缺乏一個統一的工作小組,在中央層面沒有明確的牽頭部門。相關部門努力在自己的職責范圍內做得最好,下發了一系列文件。各地為了落實相關政策和文件,支持農業保險發展,指定了不同的牽頭部門,有的是金融辦、有的是農業農村部門、有的是發展改革部門、也有財政部門等,從上到下難以形成支持農業保險發展的合力!兑庖姟分赋,財政部會同中央農辦、農業農村部、銀保監會、國家林草局等部門成立農業保險工作小組,統籌規劃、協同推進農業保險工作。省級黨委和政府要組織制定工作方案,成立由財政部門牽頭,農業農村、保險監管和林業草原等部門參與的農業保險工作小組,統籌推進農業保險工作。這就意味著,從中央到地方都要由財政部門主導成立農業保險管理工作小組,這樣清晰的管理體系讓地方發展農業保險更有積極性,相關部門也能更加安心地在各自的職能范圍內開展工作,起到了定紛止爭的重要作用。

-亮點五-

發展目標實

《意見》提出,到2022年,基本建成功能完善、運行規范、基礎完備,與農業農村現代化發展階段相適應、與農戶風險保障需求相契合、中央與地方分工負責的多層次農業保險體系。稻谷、小麥、玉米3大主糧作物農業保險覆蓋率達到70%以上,收入保險成為中國農業保險的重要險種,農業保險深度(保費/第一產業增加值)達到1%,農業保險密度(保費/農業從業人口)達到500元/人。從時間節點看,與《國家鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》是同步的。從產品的覆蓋看,稻谷、小麥、玉米3大主糧作物要覆蓋達到70%,充分體現了支持國家糧食安全的戰略。從產品拓展方向看,提出了收入保險將成為今后農業保險的重要發展方向。到2030年,農業保險持續提質增效、轉型升級,總體發展基本達到國際先進水平,實現補貼有效率、產業有保障、農民得實惠、機構可持續的多贏格局。這要快于國家農業現代化的目標,由此可見,農業現代化得是由保險保障先行。這幾個具體指標繪就了農業保險的發展藍圖,相關部門和保險機構對照藍圖一年接著一年干,農業保險的作用會更加突顯。

-亮點六-

保險產品多

《意見》提出,要滿足多元化的風險保障需求,探索構建涵蓋財政補貼基本險、商業險和附加險等的農業保險產品體系。穩步推廣指數保險、區域產量保險、涉農保險,探索開展一攬子綜合險,將農機大棚、農房倉庫等農業生產設施設備納入保障范圍。穩妥有序推進收入保險,促進農戶收入穩定。開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品。創新開展環境污染責任險、農產品質量險。支持開展農民短期意外傷害險。鼓勵保險機構為農業對外合作提供更好的保險服務。還提出了推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點,推動農業保險“保價格、保收入”,防范自然災害和市場變動雙重風險。這些多樣化產品很少在一個文件里全面提及,實際上大大拓展了農業保險的外延,已經從簡單的農產品保險向涉農保險延伸,從國內的保險服務向農業對外合作服務延伸,農業保險經營企業的產品創新空間大大拓展。

-亮點七-

農險服務細

《意見》提出,穩步擴大關系國計民生和國家糧食安全的大宗農產品保險覆蓋面,提高小農戶農業保險投保率,實現愿保盡保。探索依托養殖企業和規模養殖場(戶)創新養殖保險模式和財政支持方式,提高保險機構開展養殖保險的積極性。鼓勵探索開展“農業保險+”。建立健全保險機構與災害預報、農業農村、林業草原等部門的合作機制,加強農業保險賠付資金與政府救災資金的協同運用。推進農業保險與信貸、擔保、期貨(權)等金融工具聯動,擴大“保險+期貨”試點,探索“訂單農業+保險+期貨(權)”試點。建立健全農村信用體系,通過農業保險的增信功能,提高農戶信用等級,緩解農戶“貸款難、貸款貴”問題。要求各地要結合本地區實際,建立以服務能力為導向的保險機構招投標和動態考評制度。這些具體的實招,都是完善農業保險服務功能的重要內容。讓農業保險的各項服務變得更加具體,易操作。

-亮點八-

政企職能明

《意見》首次指出,要明晰政府與市場邊界,明確要求地方各級政府不參與農業保險的具體經營活動,這是新形勢下構建新型政商關系的明確要求。明確地方政府的職能是在充分尊重保險機構產品開發、精算定價、承保理賠等經營自主權的基礎上,通過給予必要的保費補貼、大災賠付、提供信息數據等支持,調動市場主體積極性;鶎诱块T和相關單位可以按照有關規定,協助辦理農業保險業務。強調要加快建立健全保險機構與災害預報、農業農村、林業草原等部門的合作機制,加強農業保險賠付資金與政府救災資金的協同運用。逐步整合財政、農業農村、保險監督管理、林業草原等部門以及保險機構的涉農數據和信息,動態掌握參保農民和農業生產經營組織相關情況,從源頭上防止弄虛作假和騙取財政補貼資金等行為。政府要深化農業保險領域“放管服”改革,健全農業保險法規政策體系。研究設立農業保險宣傳教育培訓計劃。發揮保險行業協會等自律組織作用。農業保險經營企業要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,積極開展市場運作,建立與農業保險發展內在規律相適應的經營模式。要堅持以需求為導向,強化創新引領,發揮好其在農業保險經營中的自主性和創造性。

-亮點九-

資金監管嚴

在新形勢下,嚴格的資金監管是農業保險高質量發展的必要前提。以補貼資金使用作為監管的重要內容十分具體,《意見》指出要清理規范農業保險市場。加強財政補貼資金監管,對騙取財政補貼資金的保險機構,依法予以處理,實行失信聯合懲戒。進一步規范農業保險市場秩序,降低農業保險運行成本,加大對保險機構資本不實、大災風險安排不足、虛假承保、虛假理賠等處罰力度,對未達到基本經營要求、存在重大違規行為和重大風險隱患的保險機構,堅決依法清退出農業保險市場。這樣的表述在以往相關農業保險文件中很少出現過,表明了國家嚴格監管保險補貼資金的決心。俗話說:“嚴是愛,松是害。”嚴格的管理就充分體現了對保險機構的愛護!兑庖姟窂娬{,要加大農業保險領域監督檢查力度,建立常態化檢查機制,充分利用銀保監會派出機構資源,加強基層保險監管,嚴厲查處違法違規行為,對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、查處不力的,嚴格追究有關部門和相關人員責任,構成犯罪的,堅決依法追究刑事責任。

-亮點十-

機構布局優

《意見》指出要優化保險機構布局。支持保險機構建立健全基層服務體系,切實改善保險服務。對農業保險的區域布局和市場準入提出了嚴格的要求,強調經營政策性農業保險業務的保險機構,應當在縣級區域內設立分支機構。為了避免各地出現農業保險企業準入亂象,減少政府尋租行為,還將制定全國統一的農業保險招投標辦法,加強對保險機構的規范管理。依法設立的農業互助保險等保險組織可按規定開展農業保險業務。還對依法設立的農業互助保險等保險組織業務有規定,規定這些組織可以開展農業保險業務,這將大大提高農業互助保險組織開展農業保險的積極性和主動性,也將極大地豐富農業保險經營組織的內容。例如,依法設立的中國漁業互保協會已經開展了25年漁業互助保險業務,將迎來更大的發展。

 

作為一名多年從事農業保險政策研究的學者,期待通過這些亮點和實招的運作,我國農業保險的覆蓋面進一步擴大,保障水平進一步提高,服務領域進一步拓寬,運行機制進一步優化,大災風險分散機制不斷完善,基礎設施建設進一步加強,市場秩序進一步規范,農業保險發展不斷與國際接軌,不斷實現高質量發展的宏偉目標。

 

作者:龍文軍,農業農村部農村經濟研究中心研究員,長期從事農業保險等問題的研究。

責編:王月琴

備注:王月琴為中國農業科學院農業信息研究所在讀博士研究生


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