關于完善和發展我國漁業互保制度的思考
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發布日期:2012-02-08

庹國柱
(首都經濟貿易大學)

    摘  要 中國漁業互保制度不是一種偶然現象,而是在特定的市場經濟發展和我國農業保險制度建設歷史條件下產生和發展的,這是一項保險制度的創新。盡管他已經有18年的歷史,但是還沒有完全被相關政府部門認可和列為保險經營的“正規軍”,還得不到中央財政的支持,也缺乏發展的法律環境。作者認為,要科學地和正確地認識漁業互保現象和漁業互保的事實,在法律上確認他們的雙重身份,在政策上支持他們的健康發展,同時漁業互保協會制度也需要不斷完善和發展,特別是讓投保漁民參與協會的民主管理,給予他們一定的資產所有權和分配權,同時協會也需要完善其巨災風險管理機制,保證其保險業務的安全經營。
    關鍵詞 漁業互保 制度建設 財政補貼 巨災風險管理 

    18年前,漁業互保在我國的誕生不是個人的突發奇想,而是我國商業保險市場化發展的一個必然結果,也是我國包括漁業在內的農業保險發展的一個必然結果。
在我國政策性農業保險蓬勃發展的今天,漁業保險理所應當地成為政策性農業保險的重要組成部分,漁業互保協會,以其特殊的業務和組織形式,已經成為漁業保險的主力軍,進入我國越來越多的人的視線,漁業互保成功的發展經驗受到多方重視,其獨特的發展模式也受到廣泛關注。研究漁業互保現象,探討其間的道理,尋求其進一步改革和完善的道路,不僅對于發展漁業保險,而且對于建立和完善整個政策性農業保險制度,都有重要的意義。
    一、“漁業互保”誕生的歷史必然
    我國漁業在近30多年中發展極其迅速,2010年水產品產量達到5366萬噸,比2009年增長4.9%。其中,養殖水產品產量3850萬噸,比2009年增長6.3%;穩居世界第一。捕撈水產品產量1516萬噸,增長1.4%。水產品總產量是1978年的11.5倍。水產品產值到2007年已經達到4457.5億元,在整個農業中的比重從1978年的1.58%提高到2007年的9.1%,此前幾個年份,占比超過10%。
    (一)捕撈漁業不曾納入農業保險的范圍
    漁業生產,無論是養殖漁業還是捕撈漁業都面臨著巨大的自然的、經濟的風險,特別是捕撈漁業還面臨著國際政治的風險。但是漁業生產的風險保障制度在1983年之前根本沒有。始于1982年的農業保險的試驗雖然在養殖漁業保險方面做過一些嘗試,湖南、湖北、上海、廣東等省進行過一些養魚保險和養蝦保險險種的試驗,但是極高的賠付率導致保險公司連續虧損迫使其不得不放棄這些試驗,進入上個世紀90年代之后,水產養殖保險試驗逐步中斷了。
    而對海洋捕撈漁業這一塊,至少在1994年以前并沒有進入農業保險的視線。因為當時大家把農業保險的視野局限在種植和養殖業領域,在養殖業這一塊,也主要考慮的是家畜家禽的養殖保險,水產養殖涉及不多。而捕撈漁業的生產工具漁船和漁民漁工人身傷亡的風險保障,基本上沒有被看成是農業和農業保險的范疇,自然被歸屬于普通商業保險的領域。這不僅僅是保險和農業保險分類方面的缺憾,也是對捕撈漁業保險認識上的缺位
    (二)國有保險公司“轉制”導致漁船保險逐步被放棄
    當時的中國人民保險公司在其作為國有非商業性金融機構,即專業性金融機構,曾經適應我國漁業大發展的需求經營過漁船保險 。
    1979年實行改革開放之后,我國漁業的強勁發展勢頭和漁船的增長速度都是空前的。1978 年全國水產品產量為465.35萬噸,2007達到4747.5萬噸, 增長了10倍,其中養殖產量更是增長了近30倍。全國漁用機動船的擁有量也不斷增加,數量從1978年的47176艘提高到2007年的524848艘,動力從213.6萬千瓦提高到1605.3萬千瓦。
    這種情況下,捕撈漁業所涉及的最重要的漁船損失和船員人身傷亡問題突出起來。可能很多研究財產風險和保險的同仁都不大清楚,捕撈漁業面臨的風險遠遠比陸地上財產損失風險嚴重得多。漁船的損失率很高,漁民的傷亡率也相當高。據聯合國國際勞工組織職業安全與健康分部估算,全世界漁船船員平均死亡率大約為80人/100000人/年,每年大約有24000名漁船船員死亡,2400萬漁船船員遭受非致命性傷害(Report for discussion at the Tripartite Meeting on Safety and Health in the Fishing Industry,Geneva, 13-17 December 1999)。漁船船員傷亡率是各種職業中最高的,在許多國家漁船船員死亡率都高于世界漁船船員平均死亡率。據孫穎士等人的研究 ,漁船船員死亡率高達140/100000/年。比世界平均水平高出75%。比煤礦工人的死亡率高出24 % ,是建筑行業的35倍,因此,漁船船員是我國最危險的職業。
    中國漁業協會的經營實踐也證明了上述論斷。1999~2008年,協會共承保漁船187853艘次,承保漁船共出險32969艘次,總出險率為17.55%。其中漁船全損1245艘次,全損率為0.66%;漁船部分損失31483艘次,部分損失率為16.76%。漁船全損與部分損失的比例基本上是1:25。相比之下漁船的保險損失率比普通財產的損失率高6到10倍以上。同一時期,該協會共承保漁船船員2,920,149人,承保的漁船船員發生死亡、傷殘、受傷(“受傷”是指漁船船員出險時身體受到傷害,但并未致殘或致死)事故漁船船員的總數為39,807人,總出險率為1360人/100000人;其中漁船船員死亡4,726人,死亡率為162人/100000人;漁船船員傷殘14,819人,傷殘率為507人/100000人;漁船船員受傷20,262人,受傷率為694人/100000人。漁船船員事故中每死亡100人,有314人傷殘、430人受傷。
    上個世紀90年代初,中國人民保險公司開始了其發展歷史上有重要意義的“轉制”歷程,由國有專業化金融機構轉變為商業性保險機構。商業性保險公司處于利潤的考慮,在當時情況下,對農業保險和漁船保險都采取了“風險規避”態度。因為農業保險也好漁業生產也好,風險大、災害重、賠付高,加之國家沒有相應的財政和稅收扶持政策,已經導致保險公司持續虧損,因此,從1994年起,農業保險和漁船保險都逐漸萎縮。農業保險的試驗規模大大縮小,作為商業性保險的漁船保險這一塊,除了大型的遠洋漁船之外,大量的小型漁船保險業務也都慢慢成為保險公司的“棄兒”。
    (三)“船東互保協會”應捕撈漁業市場化之運而生
    一面是保險公司商業化市場化“轉制”,逐步放棄不好賺錢的漁船和船員人身傷害保險業務,另一面是捕撈漁業的迅猛發展和日益強烈的風險分散和損失補償的需求。作為發展漁業特別是捕撈漁業的生產資料和生產工具,其尋求風險保障意義是重大的。
    第一,剛剛成為“老板”的廣大漁民,資本并不雄厚,他們的船大多數是設備不那么精良、馬力也不大的中小船,缺乏抗風險能力;
    第二,剛剛脫離“集體經濟”制度的漁民戶,成為獨立面對市場的“企業”,不僅缺乏風險保障意識,也還沒有自我保障能力;
    第三,從宏觀上講,政府還沒有為漁民和漁工們編織好生產和生活安全網,已有的社會保障制度尚未覆蓋到這部分農民;
    在這種條件下,“船東互保協會”的誕生,就最及時地適應和滿足了漁業特別是捕撈漁業的發展和漁船尋求風險保障的需要。
    二、漁業互保是農業保險的一種制度創新
    漁業互保制度從一開始是以一種政府支持下非營利性的漁民互助組織的方式出現的。在上個世紀90年代初,這種組織形式顯然是一種組織創新。它是一種初級的合作互助形式,同時又是在政府部門的支持之下運作的。這種組織創新又為政府落實支農強農惠農政策提供了一個有效的“抓手”,也是在社會保障制度尚不完善的農業和漁業地區提供了一種特殊的社會保障。
    (一)漁業互助保險組織在理論上具有明顯的制度優勢
    漁業保險合作是由處于同一區域、面臨同樣風險、具有相同保險需求的從事漁業生產經營活動的漁業生產者,按照合作制原則自愿組成,不以營利為目的的風險互助保障組織。從理論上說,在漁業保險領域發展保險合作社具有明顯的制度優勢。
    第一,合作制保險在產權制度的表現形式上屬于合作性質,與保險的本質非常契合。保險事業本質上即含有合作互助共濟之意。不論社會成員是否有意追求這種互助共濟關系,只要其參加保險,與保險人建立保險關系,也就自然成為這種互助共濟關系的一部分。
    第二,合作制保險具有應對道德風險和逆選擇的有效內在機制。漁業互助合作保險組織是社員所有的保險業組織形式。其社員既是投保人又是保險人,以社員之間的風險互助為目的,存在共同的利益關系,具有進行相互監督的積極性。這使得保險人利用信息優勢損害投保人利益及投保人在投保后出現道德風險的可能性大大降低。保險合作社的成員一般為在一定區域內的漁業生產者。相互之間比較熟悉和了解,容易產生共同的利益趨向,成員具有利益的一致性,相互損害的幾率也將會大大降低,道德風險非常有限。漁業生產自然風險的特點要求漁業保險合同關系具有長期性、穩定性和連續性。同時,由于成員在同一區域從事漁業生產,其對于保險標的的狀況都很了解,對漁業生產過程以及所面臨的風險因素、風險差別和風險變化都比較清楚,對風險狀況有著較清楚的認識,這有利于漁業互助合作保險組織開展保險業務,從而可以避免逆選擇。
    第三,合作保險有助于促進防災減損工作。在這里,投保人和保險組織的利益是一致的。如果其成員不能有效地進行防災減損,最終會影響到其自身的利益。故其成員能夠主動采取必要的風險防范措施,減少風險事故的發生。保險組織可以對成員的防災減損工作進行指導,抑制和減少災害發生。
    第四,合作保險經營管理成本低,保費低,符合收入水平低而又需要漁業保險的漁業生產者的需求。合作保險不需要設立龐大的營業機構,具體工作可以委托社員代表進行。漁業生產者對漁業生產的情況和災害損失發生的情況都比較熟悉,可以大大減少組織成本和經營管理費用。合作保險不以營利為目的,減少了漁業保險經營難度。進一步促使保險費降低。
    第五,合作保險組織的成員都是同一地區的漁業生產者,因此易于為漁民接受;保險組織由漁民自己經營管理,以漁民利益為前提,可以取得漁民的信任,降低不安全感,減少交易成本,增加其參加保險的積極性,提高參與率,有助于漁業保險業務的順利開展,且手續簡單,易于提高工作效率。
    鑒于漁業合作保險所具有的上述優勢,舉辦漁業互助合作保險比較適宜,也比較合理。
    (二)漁業互助保險在現階段離不開政府參與和協助
    漁業互組合作保險雖然有其諸多優勢,但是在現階段的我國,比較分散和作業獨立的漁民,特別是捕撈漁業的漁民,剛剛脫離了幾十年“大鍋飯”式的集體經濟,對合作有某種恐懼和抵觸。特別是他們對保險這種風險分散和損失補償活動基本上沒有多少知識和技術基礎。要想讓廣大漁民自己相互聯合組成合作互助保險組織,所需要支付的自組織成本非常高,遠遠超過了他們的承受能力。這里所說的自組織成本包括自組織過程中的信息成本、契約成本等。
    在這種情況下,政府農業部門出面,組織自上而下的船東互保協會(現今的漁業互保協會),代替漁民自己自下而上地組織漁業互保組織,使漁業互保在現實條件下成為為一種可能。按照新制度經濟學的理論,這是一種強制性的制度變遷。假如要讓農民自下而上地逐步實行誘致性制度變遷,恐怕不是一天兩天能完成的。
    為農林牧漁民提供社會化的服務,需要組織載體。在一些西方國家,這種組織載體大多是各種合作社。西方社會有長期的合作傳統,所以合作制很發達,農業合作、漁業合作、奶業合作、林業合作、農業信用合作、農業保險合作等,這些專業的合作社的社會基礎是幾百年的市場經濟氛圍、文化教育水平和自組織能力。這些條件在我國現階段都還比較欠缺。政府“幫忙”則容易克服這些方面的“短板”,特別是專業、技術方面和信譽方面的欠缺。
    (三)為政府支農政策創造了一個“抓手”
    在較長的時期內,我國處于一個工業“反哺”農業城市補貼農村的歷史階段。這種“反哺”和補貼主要是通過政府的一系列支持“三農”的政策實現的。要將這些政策落到實處,需要通過各種具體合理和可行的途徑,也就是我們所說的“抓手”。漁業互保就是政府落實漁業發展政策的特殊的好“抓手”。如前所述,漁業生產特別是捕撈漁業風險非常大,無論是捕撈船舶、機器、工具等設備的損失率還是船員人身意外傷害的幾率,比陸地上生產的風險大得多,而要漁民通過商業保險的途徑分散和轉嫁風險,對生產規模較小、支付能力有限的漁民來說還是有困難的。何況商業保險在當時條件下選擇退出該市場。
    漁業互保可以通過合作體制為漁民提供保障水平適當的漁業風險分散和風險損失補償機制。政府的支農強農惠農政策通過這個組織及其機制來落實,既解決了漁民的風險保障的問題,又使政策落到實處。在諸多補貼農業的手段中,風險損失補償方面的政府補貼是世貿組織制定的“綠箱政策”所允許的。其他諸如價格補貼等手段都是被禁止的。利用漁業互保組織制度,并在漁業保險中進行補貼就成為政府補貼漁業的“抓手”。
    (四)是現階段農村社會保障制度的一個組成部分
    漁業互保協會為漁民提供風險保障,雖然是普通的保險保障。但它是漁民社會保障制度的有機組成部分。
    在當時條件下,漁民在缺乏社會保障條件下,其養老、醫療、工傷等安全保障都要依靠他們的漁船和其他漁業生產工具,一旦漁船遇險,人員傷亡,漁民自己和他們的家庭就會陷入困境。參加漁業互保獲得了漁船和船員的風險保障,就保證了漁民及其家庭的生產和生活安全。
    即使在目前已經建立起農民社會養老保險制度(新農保)、社會醫療保險制度(新農合)的今天,因為整個農村社會保障的保障水平較低,也還不足以完全解決其養老、醫療、工傷等安全保障問題,漁業互保在社會保障制度中的地位并沒有喪失。
    三、中央財政應當支持漁業互保
    漁業互保協會需要發展,進一步發揮其支持“三農”、服務“三農”風險保障事業的功能和作用。但其健康和可持續發展的重要條件之一就是獲得中央和地方財政的適當補貼。
    目前中央財政還沒有將漁業互保納入財政支持的范圍,使得漁業互保事業還只能在低水平和有限范圍內緩慢前行。
    (一)漁業保險和漁業互保獲得政府補貼不是一個問題
    事實上,在大農業范圍內,農、林、牧業都納入了中央財政的支持范圍,水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、油菜、花生、橡膠、香蕉、馬鈴薯等作物生產的保險、森林保險、奶牛、能繁母豬、牦牛保險等,都陸續進入中央財政的保費補貼名單。唯有漁業保險,無論養殖漁業的保險還是捕撈漁業的保險,都還在中央財政補貼名單之外。其原因恐怕不是漁業保險本身該不該獲得財政補貼。對于漁業在國家農業發展戰略中的重要性、漁業的弱質性、漁業生產的高風險性,漁業保險、漁船保險的高成本高費率等特性,從而漁業保險的準公共品性質等,應該沒有異議,能夠獲得學術界和政府的廣泛認同。漁業保險獲得財政補貼的理由應該是充分的。
    (二)漁業互保協會及其業務是政策性農業保險制度的組成部分
    漁業保險特別是漁船保險不能獲得中央財政補貼的主要原因,可能在于對于漁業互助保險及其互保組織身份的認同問題。漁業互保組織目前不是保險“正規軍”,作為協會,不在保險監管部門的業務監管范圍之內,而作為主管部門的民政部門,除了市場準入和其他一般性審查之外,不可能監督和管理其保險業務,包括其保險的償付能力、保險活動的市場行為規范等。而財政部門也因為其專業性較強、保險業務比較分散而難以進行多方位的保險業務監管。
    根據我們的調查和了解,就漁業互保組織而言,他們用17年的時間進行了艱苦的探索和試驗,已經白手起家,建立起比較系統的組織網絡和完善的組織和業務管理制度,并陸續試驗和開發了一系列漁船船損和第三者責任保險、淡水和海水養殖保險、漁民和船員人身意外傷害保險、南沙和西沙漁業生產責任保險等漁業生產領域非常需要的保險險種,不僅給投保漁民和船員提供了財產和人身的保險保障,而且對維護和行使我國對西沙、南沙的主權發揮了重要的作用。1994年至2010年底,漁業互保協會累計承保漁民557萬人(次), 承保漁船35萬艘(次);共為7046名死亡(失蹤)漁民、44711名受傷漁民、1743艘全損(沉沒)漁船、42702艘(次)部分受損漁船支付經濟補償金11.46億元,協會積累準備金2.58億元(不含地方協會積累),對保障漁區社會穩定、提高漁業防災抗災能力、幫助漁民群眾災后及時恢復生產發揮了不可替代的重要作用。
    正如上面所述,漁業互保協會雖然是非盈利組織,但還不是完全意義上的農民自發組織的合作保險組織或民間社團,而是帶有一定的行政色彩的互助保險組織,該組織所從事的保險業務不僅經受了17年時間的檢驗,也一直得到農業部門的行政和技術支持和監督管理。例如,占其業務量比重最大的漁船保險,其承保和理賠一直都得到港監和船檢部門的協助和支持。(其實,協助做好漁船的保險,又有力地促進了港監和船檢工作,提高了港監和船檢的工作質量和漁船安全水平。)所以,漁業互保協會所做業務的規范性和科學性基本上得到了保證。其良好的社會反響就是對上述論述的最好注釋。
    總之,漁業互保組織及其開展的各種漁業互保業務,目前雖然還不是盡善盡美的,但它并不是缺乏正規和監管的純粹的互助合作保險組織,其保險業務經受了實踐的檢驗。如果能獲得中央財政補貼,不僅能更好地落實中央強農惠農政策,促使更多漁民和漁船參加保險,提高我國漁業保險保障水平,使廣大漁民得到更多福祉,而且也能促進漁業互保制度的完善和進一步發展。當然,為了加強專業監管,通過一定的方式(例如,法律規定)將漁業互保的業務納入統一的農業保險監管之規范之下,也許更為妥當。
    四、完善中國漁業互保制度的一些建議
    漁業互保既是一個現象,又是一個事實。它能在長達17年的時間里誕生、成長和壯大,其業務已經遍及22個省,其中包括6個省成立的省一級漁業互保協會,說明漁業保險不僅漁民而且政府都具有巨大的需求,也說明漁業互保制度適應了這種尋求漁業生產安全保障的需求,我們對這種創新,不能采取視而不見的態度,無視這種組織和他們從事的有意義的保險業務,或者任其自在發展自生自滅,更不能采取壓制或者消滅的策略。而應當滿腔熱忱地支持和幫助他們,促進漁業互保沿著更加規范更加健康和可持續性發展。因此,我個人建議:
    (一)在法律上認可漁業互保的合法地位
    從法律上認可漁業互保一類合作保險組織,給他們一個合法的身份,并通過法律來規范其組織和業務發展,對漁業互保組織及其互保業務,既有合理性也有必要性。因為,漁業互保協會雖然是在民政部門注冊的“協會”,但是它從事的是比較特殊的直接保險和再保險業務,也是保險組織。這種雙重身份需要雙重的監管。但是,目前沒有任何法律法規來確認他們的這種雙重身份,確認他們的償付能力、治理結構和市場行為規范。這非常不利于其健康和規范發展。
    如果說17年前,漁業互保協會誕生之時,對于這個新生事物還不好判定其性質和方向的話。漁業互保有了17年發展經驗和規模后的今天,特別是在我國政策性農業保險已經被政府認可,并作為強農惠農的重要政策工具受到廣泛重視,其試驗已經遍及全國31個省、直轄市、自治區的今天,農業保險的深入和廣泛發展也需要各種保險組織參與,對于專門從事漁業保險的這種特殊的合作組織來說,至關重要。這不僅關系到這種組織的合法性和規范性,以及制度完善和提升,也關系到農業保險中漁業保險的發展前景,從而直接影響到漁民和漁業的切身利益。因此,在制定農業保險法律法規時應該不忽視這種互保組織。以便使他們的發展有一個良好的法律環境。還可以設想,在適當的時候專門為合作互助保險組織立法。
    (二)完善合作互助制度建設,讓協會成員參與協會經營和管理
    目前的漁業互保協會,無論是中國漁業互保協會還是各省漁業互保協會,都按照國務院《社會團體登記管理條例》規定,成立的一個具有合作互助特點的非營利性社團法人組織。但是作為一家保險組織,它與一般專業和行業協會應該是有明顯區別的。一般協會從事的活動只是強調給自愿加入的會員提供專業服務,這種服務一般不具有個別合同性質,而漁業保險協會所具有的合作互助特點,更多地具有合作企業法人性質,主要是要按照個別合同提供保險服務,其保險合作社或保險相互會社的特點比較明顯。而因為其政府背景,又不同于完全自治的合作社或相互會社。
    我個人認為,將現在的漁業互保協會轉換成漁業保險合作社或相互保險公司,完全脫離現在的運行軌道,可能不切實際。但是,參照合作社的原則,增加合作互助的成分,讓參加保險的漁民參與協會的民主管理,同時增加成員的經濟參與(即資產所有權和分配權) ,還是必要的和可行的。這對于改善經營管理,增強參保漁民的主人公感和歸屬感,從而提高參加保險的積極性和主動性,鞏固和發展互保業務非常重要。
    (三)完善再保險機制,防止巨災發生時的支付危機
    合作或相互制保險得最大弱點就是分散風險的范圍比較小,相對風險比較集中。漁業互保協會必須認識自身的特點和弱點,要按照保險的規律辦事。那就是一定要重視保險業務的風險管理,特別是巨災風險管理。當然,從合作制或相互制保險的特點來講,可以采取以賠款準備金積累為賠付限額的辦法(比如,減額賠付,補交保費或者舉債賠款)來應付巨災事故事發生后的支付危機。但這些方式無論對保險經營者還是被保險人來講,都不是最好的選擇。
    比較好的辦法是通過再保險機制來轉移直接保險業務中的巨災風險。現在的協會之間的再保險安排非常必要,這也是其他國家保險合作社、相互會社或者互保協會通行的有效的做法。當然現在的比例分保只是初步的和初級的,根據實踐經驗的積累,還可以進一步探討其他再保險方式,包括非比例再保險、財務再保險等方式。

參考文獻

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6、朱俊生:《論中國漁業互保協會的運作模式及其完善》,載《2011中國農業保險發展報告》[M],中國農業出版社,2011。
7、庹國柱:《當前農業保險急需解決的幾個問題》[J],《經濟與管理研究》2010.6;
8、庹國柱 朱俊生:《農業保險巨災風險分散制度的比較與借鑒》[J],《保險研究》2010.9。

作者簡介:
    庹國柱,陜西漢中人。首都經濟貿易大學保險系教授,博士研究生導師,農村保險與社會保障研究中心主任,兼任中國保險學會常務理事,中國社會保險學會理事、北京保險學會和保險協會常務理事、人力資源與社會保障部專家咨詢委員會委員等職。
    長期從事保險學教學和研究,主要研究車險、農業保險、年金保險等,并有一些成果。近10多年來,主持完成國家社科基金、自然科學基金研究課題、保監會等部委委托研究課題10多項,出版專著主編教材10多部,發表論文100多篇,獲得省部級科研一、二、三等獎多項。


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