成果推薦 | 我國農業保險高質量發展的對策建議
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發布日期:2019-11-28

摘要

2018年,我國農業保險市場在持續保持高增長、政策地位更受重視、補貼品種繼續增加、保障程度不斷提高、各種創新層出不窮的同時也存在協同推進效率不高、政策目標不明確、市場主體行為偏差、縣級財政拖欠補貼、主產區補貼負擔較重及保險公司面臨大災風險威脅等問題。對此,本文提出對策建議,以期能促進農業保險高質量發展,更好地助力鄉村振興戰略實施。

成立專門統一的農險管理機構

目前,我國農業保險由財政部、銀保監會和農業衣村部等十幾個部門“協同推進”,缺乏一個專門負責農業保險頂層設計和監督管理的“總負責人”,導致農業保險管理相對粗放,運行效率不高。因此,亟需在中央層面成立一個類似美國農業風險管理局那樣的農業保險管理機構,專門負責政策性農業保險的頂層設計、協調推動、監督管理和理論研究等事宜。該管理機構的具體職責可以有:(一)提出農業保險的發展目標、年度規劃和中長期規劃,并制定相關政策組織實施;(二)研發衣業保險產品,厘定衣業保險費率,制定核災定損的方法、標準和程序等;(三)向財政部提交農業保險補貼的提議和方案,對參保衣戶提供保費補貼;(四)對農業保險公司提供再保險支持,并監管其業務經營;(五)對保險公司開發的新險種進行初步審核,促進新險種推廣;(六)負責搜集農業保險的相關數據和信息,組織相關理論和實務研究,為政策制定和產品研發提供依據;等等。各省也可以成立相應的分支機構,改變目前各省農業保險牽頭管理機構不統一、從上到下管理不方便,或者不起作用的問題。2019年2月,人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部聯合印發了《關于金融服務鄉村振興的指導意見》,明確指出組建中國農業再保險公司,完善農業再保險體系。該公司未來可以承擔述一些職責。

明確農業保險的政策目標

政策性農業保險是國家為了實現特定的農業產業發展目標而設定的支農政策,本身要有明確的政策目標。

庹國柱和張峭(2018年)從理論研究角度提出我國農業保險的政策目標應有四個:第一,保障農業可持續發展,維護國家糧食安全;第二,促進農業現代化進程,保障農戶收入穩定增長;第三,降低農業生產成本,增強中國農產品的國際競爭力;第四,助力脫貧攻堅。從實踐角度來看,農業保險的政策目標應該緊密圍繞中央政府和地方政府的農業產業發展目標來制定。2018年1月和8月,中共中央國務院分別發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》(一下簡稱“意見”)和《鄉村振興戰略規劃》(2018-2022)(以下簡稱“《規劃》”)!兑巹潯返谒钠岢隽宿r業發展目標:加快農業現代化步伐,堅持質量興農、品牌強農,深化農業供給側結構性改革,構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系,推動農業發展質量變革、效率變革、動力變革,持續提高農業創新力、競爭力和全要素生產率,加快實現由農業大國向農業強國轉變。在中共中央政治局第八次集體學習時,習近平同志提出,農業農村現代化是實施鄉村振興戰略的總目標。

因此,到2050年,實施鄉村振興戰略將是我國“三農”工作的重點,未來我國農業保險的政策目標應對標鄉村振興戰略,即應緊密圍繞鄉村振興戰略的總目標——“農業農村現代化”,落實“保證農業可持續發展和國家糧食安全”、“加快農業現代化步伐”、“促進農民收入穩定增長”、“培育新型農業經營主體”、“增強農產品國際競爭力”、“促進一二三產業融合發展”和“促進農業綠色發展”等鄉村振興戰略的組成目標,制定我國農業保險的中長期發展規劃,才能提高農業保險的政策目標與鄉村振興戰略的契合度,農業保險才能充分發揮助力鄉村振興戰略的最大效應。

科學評價農業保險的經營效果

保險公司不是慈善機構,經營任何業務追求利潤無可厚非。但由于目前我國農業保險絕大多數是政策性保險,各級政府在諸多險種中單單愿意為農業保險買單80%的保費,是希望農業保險能夠真正發揮轉嫁農業生產風險的作用,實現穩定農業再生產、保障國家糧食安全等目標,而不是為了給保險公司充實“腰包”。因此,保險公司在評價農業保險經營效果時,需要進行換位思考,除了評價農業保險對保險公司帶來的保費貢獻和利潤貢獻外,還要反過來評價保險公司在多大程度上實現了對農業生產者的合同賠付責任和政府的農業保險政策目標。保險公司經營農業保險,如果只一味地追求自己的利潤增長率,而忽視“最大買主”——政府的政策目標和被保險人——農戶的保險體驗,這就使農業保險偏離了設立的初衷,失去了可持續經營的最起碼基礎。

制定明確的市場競爭規則

目前,很多財險公司認為農業保險是為數不多的盈利險種,都愿意從農業保險市場中分得一杯羹。有些公司認為,我們公司償付能力很充足,憑什么不讓我們經營商業化運作的農業保險?農業保險不是商業性保險,”商業運作”也不是說任何一家保險公司都可以經營農業保險。為了避免農業保險市場主體過多,陷入無序競爭的被動局面,建議我國借鑒美國和加拿大農業保險市場主體不多的經營,明確農業保險市場應遵循濕度競爭的原則,實行市場準入審批制度,規定市場準入,競爭和退出的規則,規范市場競爭行為。

要明確農業保險適度競爭規則

【一、我國農業保險實行適度競爭原則的原因在于】

(一)農業保險經營難度較大,各國都實行嚴格的市場準入。農業保險對經辦機構的資本實力、償付能力、服務能力的要求遠高于商業保險,各國都有政府成立國有保險公司專營農業保險或者授權商業性保險公司經營農業保險的做法。例如,美國政府授權聯邦農作物保險公司對經營政策性農險的保險公司進行審批,2018年美國只有152,家保險公司可以經營聯邦農作物保險;加拿大在每個省由一家國有保險公司專營農業保險;日本則由農業相互保險會社專營農業保險。(二)經營主體過多,過度競爭和惡性競爭對農業保險市場建設不利。雖然我國農業保險已經成為財險業第三大險種,但是總體規模并不大,經營主體太多,勢必造成過度競爭和惡性競爭,影響農業保險的聲譽,對行業發展不利。

【二、制定明確的市場準入,競爭及退出規則】

(一)盡快制定農業保險市場準入評價指標體系

在很多公司都想進入農險市場的情況下,地方政府及保險監管機構也很為難,讓哪家公司經營,不讓哪家公司經營,很難選擇。一些地方政府想通過招標方式確定農業保險經辦機構,但是又不知如何構建評標指標體系。因此,建議修改《農業保險條例》,并盡快出臺農業保險經辦機構市場準入的評標指標體系,使地方政府在遴選農業保險經辦機構時有比較明確和規范的依據。

(二)盡快制定農業保險經辦費用管理辦法

針對農業保險經辦費用持續攀升、經辦機構擔心違規不敢收取經辦費用等問題,建議銀保監會農險監管部門盡快出臺農業保險經辦費用管理辦法,明確規定經辦費用的支出對象、支出范圍和支付標準,把經辦費用合法合規化,既調動農業保險經辦人員的積極性,也保證農業保險競爭的透明性、公平性和合規性。

(三)盡快制定農業保險市場退出規則

建立以合規經營和服務能力為核心的動態考評機制和綜合指標體系,對考評發現不符合經營條件的、有違法違規操作行為的經辦機構,依法采取責令整改、停業整頓或者吊銷業務許可證等措施,確保經營主體提高服務水平,保證規范操作。同時,要依法賦予合規經營、服務能力較強的經辦機構的農險經營權,地方政府不得擅自取消其經營農業保險格,或者通過行政手段更換經辦機構,給予經辦機構穩定的經營預期,調動經辦機構的投入積極性,保證農業保險的持續穩定發展。

(四)解決好縣級財政保費拖欠問題

目前,我國央、省級和市級財政農業保險保費補貼都下撥到縣里,一些縣因為財政資金緊張,存在拖欠各級財政保費補貼的現象,有些縣還非常嚴重,建議財政部和各省財政廳高度重視這個問題,做一次專項檢査,摸清楚縣級財政到底拖欠了多少保費補貼,認真分析拖欠的原因是由于財力不足還是由于違規挪用,在此基礎上制定相應的管理辦法,著力解決基層政府保費拖欠問題。庹國柱(2018)建議改革現行財政補貼保險費的撥付方式,中央和省級資金不要再往下撥,由省級財政掌管,直接與公司結算,以此杜絕農業保險的財政補貼資金“跑冒滴漏”,讓這些寶貴的財政資源發揮更好的作用和更高的效率。

優化差異化保費補貼比例

目前,我國主要按照東部和中西部對農業保險進行差異化保費補貼,以后應綜合考慮各省、直轄市、自治區農業生產的重要性程度、經濟發展水平和財政承擔能力,實行差異化保費補貼。第一,加大對糧食主產區13個省份的保費補貼力度。13個糧食主產省份貢獻了全國約75%的糧食產量和80%左右的商品糧,其糧食生產狀況直接影響我國的糧食整體產能,在國家糧食安全中起到至關重要的作用,但這13個糧食大省也多是“經濟弱省、財政窮省”,因此應該加大對糧食主產區的保費補貼力度。第二,在保障關系國計民生和糧食安全的主要大宗農產品補貼的基礎上,調整保費補貼險種結構,逐步向糧食生產功能區和重要農產品生產保護區傾斜,提髙補貼政策的針對性,積極引導和促進結構調整,助力農業供給側結構性改革實現。第三,提高對中西部經濟欠發達地區的補貼比例。2017年6月,財政部發布的《糧食主產省農業大災保險試點工作方案》規定,在省級財政至少補貼25%的基礎上,中央財政對中西部地區補貼47.5%、對東部地區補貼45%。這個政策就體現了對糧食主產省和中西部欠發達地區的差異化補貼。

簡化保費補貼的財政層級

針對地方財政尤其是縣級財政保費補貼壓力較大的問題,建議我國借鑒美國、加拿大、日本和法國等其他國家的普遍經驗,對于關系國家糧食安全的重要農作物,應逐步減少或取消市縣級財政的補貼比例,實施僅由中央財政和省級財政對農業保險進行補貼的做法。比較欣慰的是,在2018年8月28日三部委最新發布的《三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作方案》中,就取消了縣級補貼。

構建多元化農險產品體系

目前,我國農業生產存在小農戶和新型農業經營主體并存的“二元主體”格局,同時農險經營主體違規操作主要集中在不收農戶20%的自繳保費方面,對此,建議設計“普惠性基本險+高保障附加險”的農業保險產品體系。

普惠性“基本險”保障水平較低,僅限于直接物化成本;政策目標是鼓勵糧食生產,保障糧食安全;保險標的是關乎糧食安全的“重要農產品”;被保險人為全體“重要農產品”的生產者;保險費由中央財政全額補貼,直接撥款至經辦保險公司。普惠性“基本險”不需要保險公司挨家挨戶收取保費,提高了保費補貼的撥付效率,減少了補貼資金跑冒滴漏和違規操作的概率。

高保障“附加險”是有多個保障水平可供選擇的完全成本保險或收入保險,農業生產者自己選擇是否投保;政策目標是支持農業現代化發展,保障農業生產者收入穩定;被保險人主要針對新型農業經營主體,“小散戶”也可以自愿購買;保險費由中央財政和省級財政按相應比例分擔;保費補貼比例按照保障水平而定,保障水平越高,補貼比例越低。高保障“附加險”主要是為了滿足農業生產者更高水平的保障需求。構建多層次農業保險大災風險分散機騸目前,我國農業保險經營機構僅依靠企業層級的大災風險準備金和再保險來應對大災之年的巨額賠付,這顯然是遠遠不夠的?梢越梃b美國、加拿大、日本和法國的農業保險大災風險分散制度,結合我國國情,構建由保險公司、省級政府、中央政府及金融市場構成的四層級農業保險大災風險分散機制。

 

 


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